《魔獸》電影熱映進一步催熱“影游聯動”，而無論是開發電影還是游戲，行政監管問題當然不能忽視。恰在《魔獸》即將上映時，廣電總局辦公廳發布《關于移動游戲出版服務管理的通知》進一步明確移動游戲的審批事項。

當“魔獸”與“行政審批”再次相遇，不得不讓人聯想2009年由《魔獸世界》引爆的新聞出版總署（下稱“版署”，已并入廣電總局）與文化部關于網絡游戲審批權的爭議。這次爭議引發的網絡游戲審批權歸屬問題，至今仍未徹底解決。

三定方案前：網絡游戲管理一片混沌

多有觀點認為在2009年國務院三定方案出臺前，網絡游戲完全歸版署管理，在三定方案出臺后管理權才劃入文化部。但考察2009年之前的有關規定，答案并不如此簡單。

文化部一直參與網絡游戲管理。

2004年2月17日《國務院辦公廳轉發文化部等部門關于開展網吧等互聯網上網服務營業場所專項整治意見的通知》規定，

“對未經文化部許可擅自利用互聯網從事網絡游戲……由文化行政部門依照《無照經營查處取締辦法》予以取締。對未經文化部內容審查，擅自傳播上述進口互聯網文化產品的，由文化部依法查處，信息產業部依法配合”。

根據該通知，早在三定方案出臺前，文化部管理網絡游戲也是得到國務院認可的。

2004年5月14日文化部依據前述國務院辦公廳通知等發布《關于加強網絡游戲產品內容審查工作的通知》，規定“凡在中華人民共和國境內在線傳播或者移動傳播的外國網絡游戲產品，必須經文化部內容審查后，方可投入運營”，明確文化部對網絡游戲進行內容審查。

然后有趣的是幾天后，5月19日國務院《關于第三批取消和調整行政審批項目的決定》即明確文化部“利用互聯網經營網絡游戲”的審批已被列入“國務院決定取消的行政審批項目”，疑似文化部關于網絡游戲的行政審批權已被取消。

但2005年至2007年之間文化部又發布了多部與網絡游戲相關的規范性文件，文化部對于網絡游戲的管理權似乎未受影響。

版署也對網絡游戲行使管理職能。

同期，版署也有一系列針對網絡游戲管理的規定出臺。如2004年《關于實施“中國民族網絡游戲出版工程”的通知》，2005年《關于禁止利用網絡游戲從事賭博活動的通知》，2007年《關于保護未成年人身心健康實施網絡游戲防沉迷系統的通知》等。

重要的是，對于進口網絡游戲的審批權也一直在版署。2005年《魔獸世界》由九城從暴雪引進，九城的《魔獸世界》也是在版署審批通過后開始運營的。

三定方案：審批權部分劃轉埋下隱患

2008年7月10日《國務院辦公廳關于印發文化部主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（即文化部三定方案），規定將版署網絡游戲管理（不含網絡游戲的網上出版前置審批）及相關職責劃入文化部。

文化部的“主要職責”包括“對網絡游戲服務進行監管（不含網絡游戲的網上出版前置審批）”。

次日，7月11日《國務院辦公廳關于印發國家新聞出版總署（國家版權局）主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（即版署三定方案），規定將網絡游戲管理（不含網絡游戲的網上出版前置審批）及相關職責劃給文化部。

版署保留的職能包括“對游戲出版物的網上出版發行進行前置審批”和“負責對出版境外著作權人授權的互聯網游戲作品進行審批”。

根據以上三定方案，版署關于網絡游戲的審批權未全部劃入文化部，而保留了“對游戲出版物的網上出版發行進行前置審批”和“對出版境外著作權人授權的互聯網游戲作品進行審批”等職能，這為版署與文化部的爭議埋下隱患。

• 導火索：《魔獸世界》從九城到網易

2009年九城的《魔獸世界》運營權到期，九城與暴雪續約談判破裂而同時網易與暴雪簽訂運營權協議，網易獲《魔獸世界》中國大陸運營權。

因網絡游戲運營主體從九城變更為網易需要審批，恰逢三定方案將原歸屬版署的網絡游戲部分審批權劃給了文化部。網易為盡快完成游戲運營主體的變更，同時向文化部和版署提出了審批申請。

九城與網易的商業博弈日趨白熱化，版署與文化部對于《魔獸世界》態度迥異，將版署與文化部對于網絡游戲審批權的爭議推上前臺。

• 版署PK文化部：不同解讀三定方案

2009年4月24日文化部辦公廳發布關于《規范進口網絡游戲產品內容審查申報工作的公告》，提出“文化部負責對進口網絡游戲產品進行前置審查”。這似與三定方案規定的版署保留“對游戲出版物的網上出版發行進行前置審批”相左，引起版署強烈不滿。

7月1日版署公布《關于加強對進口網絡游戲審批管理的通知》火藥味已經很濃，稱“有的部門未經國務院授權，自設網絡游戲前置審批和進口網絡游戲審查，造成重復審批，干擾了正常的管理程序”。根據三定方案“新聞出版總署是惟一經國務院授權負責境外著作權人授權的進口網絡游戲的審批部門，如發現有其他部門越權進行前置審查審批，違法行政，有關企業可依法向國務院監督部門舉報或提起行政訴訟”。

在《魔獸世界》未經審批重新上線，版署和文化部未發生直接沖突時，部門之爭仍存在淡化處理的可能。

7月21日《魔獸世界》獲得文化部審批通過。當晚，版署有關負責人在接受新華社采訪時表示，《魔獸世界》內容審查工作已經結束，在暴雪修改內容的同時，允許網易從7月30日起進行內測。

此時版署與文化部的博弈仍保留了表明的平靜。

• 中央編辦：權威解釋三定方案

在版署與文化部對于三定方案及網絡游戲管理權存在分歧時，只能由三定方案的授權解釋機構——中央機構編制委員會辦公室（下稱“中央編辦”）負責解釋。

9月7日中央編辦印發《對文化部、廣電總局、新聞出版總署〈“三定”規定〉中有關動漫、網絡游戲和文化市場綜合執法的部分條文的解釋》。該解釋與三定方案共同作為解決審批權爭議的權威性的依據：

解釋首先含蓄地指出，“《‘三定’規定》印發后，三個部門在執行中對有關動漫、網絡游戲和文化市場綜合執法工作等條文出現了不同的理解”。

對于網絡游戲審批權的實質問題，解釋明確“文化部是網絡游戲的主管部門”。

對于存在爭議的概念，解釋提出“在文化部的統一管理下，新聞出版總署負責‘網絡游戲的網上出版前置審批’。‘網絡游戲的網上出版’是指網絡游戲的出版物，‘前置審批’是指在經工業和信息化部門許可通過互聯網向上網用戶提供服務之前由新聞出版總署對網絡游戲出版物進行審批。一旦上網，完全由文化部管理。

對經新聞出版總署前置審批過的網絡游戲，文化部應允許上網，不再重復審查，并在管理中嚴格按新聞出版總署前置審批的內容管理；網絡游戲出版物未經新聞出版總署前置審批擅自上網的，由文化部負責指導文化市場執法隊伍進行查處，新聞出版總署不直接對上網的網絡游戲進行處理。

新聞出版總署《‘三定’規定》中科技與數字出版司職責中‘負責對出版境外著作權人授權的互聯網游戲作品進行審批’中的‘出版境外著作權人授權的互聯網游戲作品’，是指境外著作權人授權的在互聯網上網的游戲出版物。新聞出版總署負責對這類出版物進行審批，其他進口網絡游戲的審批工作由文化部負責。”

單純依據解釋表述似乎文化部占得先機。

解釋首先明確“文化部是網絡游戲的主管部門”，其次版署負責“網絡游戲的網上出版前置審批”是“在文化部的統一管理下”，再次關于“網絡游戲的網上出版”和“出版境外著作權人授權的互聯網游戲作品”都指向“出版物”這一更為狹窄的概念。

然而解釋對何為“出版物”并未進一步明確，同時也確認了版署的前置審批權：解釋指出“對經新聞出版總署前置審批過的網絡游戲，文化部應允許上網，不再重復審查，并在管理中嚴格按新聞出版總署前置審批的內容管理”。

中央編辦的解釋意在厘清版署與文化部的職責劃分，但三定方案審批權未全面劃轉的根本問題不能解決，解釋不但不能起到定紛止爭的效果，只會進一步增加爭議。

比如對于“出版物”的理解，支持文化部的觀點認為保存有游戲介紹、游戲玩法、客戶端資料的游戲光盤等有形載體才叫“出版物”，如網絡游戲沒有“物”的實體則版署無權審批。

• 版署PK文化部：各自解讀編辦解釋

9月19日在已獲文化部審批但尚未通過版署前置審批的情況下，網易發布公告宣布即日起《魔獸世界》重新正式運營。這一行為將版署與文化部的爭議引向高潮。

原本部門間的爭議或能通過上級部門協調等方式淡化解決，但網易的公告使版署不得不明確態度：即如果默許《魔獸世界》運營，等于認可了版署的前置審批對于文化部毫無影響，這是版署不可能接受的。

10月9日版署發布《關于貫徹落實國務院〈“三定”規定〉和中央編辦有關解釋，進一步加強網絡游戲前置審批和進口網絡游戲審批管理的通知》，該通知強調“新聞出版總署是中央和國務院授權的唯一負責網絡游戲前置審批的政府部門”，并提出如果違反，“新聞出版管理部門將依法予以取締，同時通知電信管理部門取消其相應增值電信業務經營許可證，通知工商行政管理部門依法變更登記或注銷登記”，“任何部門不再重復審查，文化、電信等管理部門應嚴格按新聞出版總署前置審批的內容管理”。

版署表明態度：《魔獸世界》未經版署前置審批，文化部的批準是無效的。

10月20日文化部文化市場司副司長庹祖海在2009游戲開發者大會上公開表態，“某些部門必須停止對網游企業的粗暴干涉”，“網游行業的監管工作將逐漸明朗化，文化部也將加快對網游監管的接收工作”。表明文化部不認可版署的前置審批，強調文化部主管部門的地位。

11月2日晚版署發布通知終止《魔獸世界》審批。

該通知稱由于網易“未經新聞出版總署審批同意”就進行“事實上的公開運營服務”，決定退回其代理運營《魔獸世界》（燃燒的遠征）的申請，要求其“立即停止違規行為，糾正錯誤，停止收費和新賬號注冊”，“將視情依法對其作出相應的行政處罰，包括停止其互聯網接入服務”。

當晚網易發出公告稱“為了保證服務器的穩定運行”，將于11月3日凌晨3時開始對服務器進行例行維護，預計11月3日11時前恢復正常運營。

無從知曉11月2日晚至次日上午有關部門和網易作出了哪些努力，11月3日11時《魔獸世界》確實奇跡般地如期恢復運營。

但當日下午，文化部文化市場司司長李雄在文化部舉行查處第七批違法游戲產品及經營活動新聞通氣會上公開表示，文化部是網絡游戲的主管部門，《魔獸世界》運營權發生轉移后，文化部已經通過了網易的審批；版署對《魔獸世界》終止審批的通知，不符合三定方案的規定“明顯屬于越權行為”。

此后，《魔獸世界》更換運營主體的審批未再出現反復，而版署與文化部的爭議也未再見任何公開消息，一切恢復平靜，仿佛什么都沒有發生過。

后三定方案時代：網絡游戲管理仍未厘清

文化部有權管理網絡游戲。

2009年11月13日文化部發布《關于改進和加強網絡游戲內容管理工作的通知》，再次重申其對于網絡游戲的主管權。

2010年6月3日文化部頒布《網絡游戲管理暫行辦法》——我國第一部網絡游戲管理的部門規章。

暫行辦法規定“國務院文化行政部門是網絡游戲的主管部門”，“國務院文化行政部門負責網絡游戲內容審查……經有關部門前置審批的網絡游戲出版物，國務院文化行政部門不再進行重復審查，允許其上網運營”，“國務院文化行政部門依法對進口網絡游戲進行內容審查。

進口網絡游戲應當在獲得國務院文化行政部門內容審查批準后，方可上網運營”，“網絡游戲的網上出版前置審批和出版境外著作權人授權的互聯網游戲作品的審批，按照《中央編辦對文化部、廣電總局、新聞出版總署〈‘三定’規定〉中有關動漫、網絡游戲和文化市場綜合執法的部分條文的解釋》（中央編辦發〔2009〕35號）的規定，由有關部門依據相關法律法規管理”。

根據文化部暫行辦法，文化部是網絡游戲的主管部門，負責內容審查，但也明確了“經有關部門前置審批的網絡游戲出版物，國務院文化行政部門不再進行重復審查”，肯定了版署的前置審批權及中央編辦解釋的權威性。
——版署和新廣電總局，繼續在權限范圍內管理網絡游戲。

版署繼續負責“中國民族網絡游戲出版工程”，自2004年版署《關于實施“中國民族網絡游戲出版工程”的通知》頒布起，版署幾乎每年發布一批“中國民族網絡游戲出版工程”選題。版署繼續負責“防沉迷”相關工作。

2011年版署與其他部門發布《關于啟動網絡游戲防沉迷實名驗證工作的通知》，版署并入廣電總局后，新廣電總局辦公廳于2014年又發布《關于深入開展網絡游戲防沉迷實名驗證工作的通知》。

以上相關職能在三定方案中均未明確保留在版署職能范圍內。

最關鍵的，版署繼續負責網絡游戲前置審批。例如《魔獸世界》的后續資料片“巫妖王之怒”、“大地的裂變”、“熊貓人之謎”和“德拉諾之王”，以及暴雪開發的《爐石傳說：魔獸英雄傳》都獲得版署審批通過。

新三定方案與變數？

2013年版署與廣電總局合并為國家新聞出版廣電總局，相應涉及調整版署、廣電總局、文化部等職能部門的權限劃分。這本是解決版署（或新廣電總局）與文化部關于網絡游戲審批權爭議的契機。

然而《國務院辦公廳關于印發國家新聞出版廣電總局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（新廣電總局三定方案）僅提出“關于動漫和網絡游戲管理，與文化部的職責分工維持不變”。至于“職責分工”中的權限爭議仍未明確。

2016年2月4日新廣電總局和工信部公布《網絡出版服務管理規定》，規定網絡出版物包括游戲，“國家新聞出版廣電總局作為網絡出版服務的行業主管部門，負責全國網絡出版服務的前置審批和監督管理工作”。按該規定，新廣電總局明確自己為網絡出版服務（包括游戲）的行業主管部門。

值得注意的是，隨《網絡出版服務管理規定》實施而同時廢止的2002年版署和信息產業部《互聯網出版管理暫行規定》，并未明確將“游戲”納入其中。

2016年5月24日新廣電總局辦公廳頒布《關于移動游戲出版服務管理的通知》，規定了“出版行政主管部門”對于移動游戲的一系列規范。

強調“未按照本通知要求履行相關審批手續即上網出版運營的移動游戲，一經發現，相關出版行政執法部門將按非法出版物查處”。該通知區分“出版行政主管部門”與“相關出版行政執法部門”的概念。

按該通知，新廣電總局明確自己為“出版行政主管部門”，而文化部應歸入“相關出版行政執法部門”中。

在新廣電總局進一步加強對于網絡和移動游戲出版服務管理的同時，未見文化部發出任何聲音。

神仙打架，小鬼遭殃

無從判斷三定方案出臺的最初目的，是為了將網絡游戲管理權從版署全部劃入文化部的過渡，還是為加強監管設置網絡游戲版署前置審批與文化部主管的雙重管理體系。

但至少就現狀而言，新廣電總局對于網絡游戲的前置審批權是明確的，一款游戲能否上線先要獲得新廣電總局的批準，且涉及任何實質變更均要由新廣電總局重新前置審批。

但有一點必須注意，在沒有國務院或中央編辦明確意見的情況下，無論是新廣電總局還是文化部，對于自己權力范圍的界定并據此出臺管理規范在法律上都可能存疑。只有國務院和中央編辦有權說明，網絡游戲管理權劃分的現狀是否符合三定方案及中央編辦解釋的精神。

近年移動游戲的蓬勃發展使得網絡游戲的大蛋糕更加令人垂涎。對于行業從業者而言，是版署還是文化部管理也許不是最重要的，只要尺度統一公平透明就是行業的福音。

但網絡游戲管理權分家的大前提不解決，不知何時版署與文化部之爭就會再現，切莫演變為“部落”與“聯盟”的戰爭為妙。

【鈦媒體作者：娛樂資本論；微信公眾號：yulezibenlun；本文作者：鄭厚哲】